另一种解读法把第58条解释成人大一级立法的至上性。至上性也可从否定意义上理解，即是说人大不垄断立法权但保留对触犯法律的行政立法与地方立法的撤销权。根据这种观点，法制统一应当以立法行为的富有生命力的多元性为基础，不能以牺牲效率为代价，既然人大无能面对大社会对于规则的需要，为什么不把权力分散呢？剖析开来，其支撑理论是功能主义的政府观，其信条是，最有效的政府就是最好的政体。
以上两种观点各执一端，我主张在二者间寻求结合。任何一国的
宪法体制都建立在某种合法性理论和科学分工的基础上，只顾一端都是行不通的。立法权能（legislative competence）的概念也包含两方面，即民主合法性和实际功能。在实际功能层面，不可否认人大的立法权能是有限的，因此，面对现实的紧急需要，实验主义的立法观主张大批量地授权给行政，没有授权时职权行政立法也完全有存在的必要。问题是，行政大肆立法如何与人大至上协调起来呢？如果不能协调，行政立法就会丧失民主合法性。
在《
立法法》的起草过程中，人们提出建立两个机制：一是法律保留原则；一是对行政立法的监督，包括人大的监督与司法审查。这里我们先谈法律保留事项。下一部分再谈司法审查。总之，如果实现两套机制，行政立法的活力与人大立法至上可以兼得。
宪法是否保留一些事项给一级立法呢？似乎大家都认为
宪法第
62条（3）提供了肯定的答案。该条款与第67条制造了一个基本法律与其他国家法律的区分，刑事、民事、国家机构和其他重要事项由人大立法。“其他”究竟包括什么，不得而知。注意，我们说法律保留，不仅指人大基本法律还包括人大常委会通过的法律。那么，除了第62条（3）列举的内容外，保留事项还有哪些？有无标准可循？一般认为，有关公民基本权利义务的事项只能由人大保留，但是什么是关于基本权利义务的事情乃是
宪法解释的问题，没有
宪法解释与违宪审查机制，以为通过成文法可以一劳永逸地划定各立法主体的权限是天真幼稚的。
保留事项以外的领域，行政是否可以主张共有立法权呢？一旦保留领域划定，摆在我们面前的有两种选择：一是让议会与行政共享；二是把剩余权全部给行政。两种选择都承认职权行政立法，区别是前者承认代议机构的优先权和否决权，后者限制代议机构介入。许多国家采取第一种方略，第二种办法是1958年法国宪法的创造。在法国，议会享有
宪法第
34条划定的权限，剩余的权力通过第
37条授予行政。这个办法实际上是对于法国现实的认可，它引进了一个新的法律优于法规，或者至少是法律与法规平等的原则***Mareel Waline,Avis et Debats,4th Session,31 July,1985,P.51.**。相反，中国
宪法没有设定人大禁入的事项，虽然人大实际上不一定有能力涉足某事项，但它保留通过法律取代行政立法的权力。
