从国际法视角看冷战后联合国维和行动-法搜-中国法律信息搜索网

　　应当说，宪章的以上规定为联合国实现“维护国际和平与安全”的宗旨，从理论上提供了行动指南。但是，从现实看，由于第二次世界大战后，前殖民主义者在世界各地根植的民族矛盾成为新的复杂的局部冲突的火种，使宪章第6章规定的和平解决办法难以奏效（实际上，联合国宪章的第6章即用和平调解方式解决冲突危机的有关条款已形成空文）；冷战对峙局面的迅速出现，使大国在重大国际问题上很难达成一致，否决权的频繁使用成为安理会根据宪章第7章的规定采取有力的强制手段的掣肘。也就是说，如果和平调解不成，武力解决方案又在安理会上被某一常任理事国否决时，便形成一个空白，联合国对当事国不起任何约束作用。美苏冷战、对抗便证明了这一点。就在这种历史背景下，作为促进解决国际争端的一种折衷的办法——“联合国维持和平行动”应运而生。从《联合国宪章》的规定来看，无论是第6章规定的和平性质的国际干预，还是第7章规定的强制性质的国际干预，都没有提到类似的行动。联合国秘书处的解释是，“在宪章关于调解的条款和关于强制行动的条款之间有一个空白，维持和平行动发展成为填补这种空白的实际办法。” 联合国维和行动既不同于宪章第6章规定的斡旋、调解等和平解决争端手段，也不同于第7章规定的制裁、军事行动等强制手段。它是介于两者之间的一种国际干预行动，在一定程度上弥补了宪章第6章和第7章的不足，既遏制冲突，为最终和平解决争端创造条件，又避免了使用武力。正因为如此，联合国第二任秘书长，联合国维和行动的奠基人之一的哈马舍尔德称之为《联合国宪章》的第“6.5章”。然而冷战后，在联合国维和行动中，宪章第7章所规定的强制措施不仅被频繁使用而且被扩大化运用，以至于有的学者把维和行动称之为《联合国宪章》的第“7.5章”。这一时期的维和行动与冷战前的维和行动相比明显不同，它是对《联合国宪章》和国际法的超越。
　　二、冷战后联合国维和行动的变化及其影响
　　自1948年在实践中产生后，经历了半个多世纪的风雨，联合国维和行动可分为两个时期：冷战时期的联合国维和行动与冷战后联合国维和行动，或称为第一代维和与第二代维和。在第一代联合国维和行动的实践中形成了三项基本原则：（1）同意原则，即维和行动必须征得驻在国政府的同意，通常也征得直接有关的其他各方（即冲突各方）的同意；（2）中立原则，即在维和行动中保持中立；（3）自卫原则，即除自卫外不使用武力。然而，冷战后联合国维和行动却发生了重大变化，打破了传统维和的基本原则，出现了许多原本没有的做法，形成所谓的第二代维和的新特点。
　　1、联合国维和行动的指导思想发生了明显的变化。冷战时期联合国维和行动的指导思想主要是“维持和平”和“协助”解决争端，实施行动的前提是必须得到发生冲突的当事国政府和有关各方的请求和同意并取得各方的合作。因此其工作程序通常是冲突发生在前，维和行动在后，普遍注重晚期介入。冷战后，冷战后联合国维和行动的指导思想却已向“缔造和平”和利用强制性的手段“促进和平”方面转化。1992年7月，加利提出了《和平纲领》，1995年初又提出了《和平纲领补编：秘书长在联合国50周年提出的立场文件》。这两个文件从整体上对联合国维和行动做了广义的解释。加利认为联合国的行动应包括四个组成部分：预防性外交、促成和平、维持和平、冲突后缔结和平。这在很大程度上改变了联合国维和行动的指导思想，增加了对联合国的期望值。尤其是关于预防性外交的广义解释，对联合国维和行动的性质和方式产生了极大的影响。加利对预防性外交所下的定义是：采取行动防止两方发生争端，防止现有的争端升级为冲突，并在发生冲突时限制冲突的扩大。这为联合国干预国内冲突打开绿灯。
　　2、联合国维和行动的职能范围扩大、形式增多。指导思想的改变使联合国维和行动在职能范围、形式上也出现了明显变化。冷战时期联合国维和行动的任务一般仅限于在冲突各方达成停火协议后监督各方停火和撤军情况、建立隔离地带以实现脱离接触等．而冷战后联合国维和行动不仅在对象上开始从过去处理国与国之间的冲突扩展到某些主权国家内部的矛盾，而且在任务上也扩展到包括：帮助建立临时机构、监督公民投票、解除冲突各方武装、维护社会治安、谴返难民、进行人道主义援助，有时还与强制实施和平行动、裁减军备、制裁措施相配合等等。例如，在柬埔寨，联柬机构的权力远在“柬埔寨最高委员会”之上，不但监督停火、撤军、谴散武装人员，而且组织、监督大选，甚至直接控制柬的外交、国防等五大重要部门，直至在联合国监督下选举产生新的政府后才移交。这种全权接管一个国家部分权力的做法在以往的维和行动从未有过。这固然反映出联合国对国际事务影响的增强和领域的拓展，但也使得以维护国际和平为首要职责的联合国在处理这些冲突时面临许多新的棘手问题。
　　3、联合国维和行动偏离中立原则，广泛介入国内冲突，甚至成为冲突中的一方。冷战时期联合国仅进行了13项维和行动，规模均较小，且都是针对国与国之间的矛盾与冲突。如联合国在20世纪60年代派往中东的军事观察团、70年代派往西伊里安的安全部队、80年代派往阿富汗及巴基斯坦的斡旋团，均是为解决埃及与以色列、印度尼西亚与荷兰、阿富汗与苏联、巴基斯坦与印度等国之间在领土主权和边界纠纷方面的矛盾与冲突。在这些行动中，联合国维和部队基本上遵守了中立和公平原则，不介入冲突，不偏袒任何一方，维护了联合国的声誉，赢得有关各方的信任，较好地完成了维和使命。但是，在冷战后联合国维和行动中，却常常出现突破中立原则，导致打一方、保一方，不同程度卷入冲突甚至成为冲突中的一方，并粗暴干涉一国内政的情况。例如，进驻波黑地区的维和部队受到某些大国的左右，一直偏袒穆族，对其大举进攻塞族的活动不予制止，也没有促使双方进行和谈，后来联合国秘书长甚至授权北约两次空垄塞族阵地，导致矛盾激化。又如，索马里维和是在美国的积极推动下进行的，从一开始就具有明显的倾向性，维和部队不仅直接向当地15支部族武装中的艾迪德派武装发动进攻，甚至缉拿、搜捕该派领导人艾迪德，创下了联合国向一国的武装派别领导人发出逮捕令的先例，也使得联合国正式卷入索马里内战，成为冲突的一方。联合国维和行动的中立与公正性令人质疑。