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（3）权能的不足。农民集体的所有权本身是不完整的。集体所有权的权能存有残缺，最严重的是没有处分权能。农用地与工业用地、商业用地的价值差是巨大的，但这种转化的可能性被国家垄断了。征地制度本来可以更好勾勒出集体所有与国有的边界，从而增强集体的主体性。但由于过于强大的国家传统与现实及人事利益的牵连，集体的主体性未得张扬反而萎缩了。
正是最后一点使得土地的权属与征地制度发生了直接的关联，而由征地及补偿所引发的争议是目前最为突出的。
二、农地转为城市用地过程中释放的巨额利益及其分配格局
1. 农地向城市用地转变产生巨大土地收益
由于现行土地制度允许地方政府以低价征用农民集体所有的农村用地，然后以较高的价格有偿出让其使用权，以及由于城市经营性开发用地的回报率大大高于农业用地的回报率，农村用地转化为城市用地可释放巨大的经济效益。有数据显示，10年来由农地转为城市用地过程中获得的收益已经超过2万亿元。根据中国土地勘测研究院的一项统计，2002年，全国由土地使用权有偿出让获得的土地收入为2419．79亿元。土地使用权有偿出让的面积12．42万公顷，占出让总面积的58．52％，比2001年增加37．43％，而收入则上升了86．50％。其中招标拍卖挂牌的为1．81万公顷，收入968．55亿元。招标拍卖挂牌出让的土地仅占总出让土地面积的14．57％，而其收人却占总收入的40．03％。2002年使用权出让的收入全国平均为每亩12．97万元，使用权转让／流转的收入全国平均为每亩23．47万，招标拍卖挂牌的收入全国平均为每亩35．67万元。以招标拍卖挂牌等形式出让土地使用权无疑是较好的市场运作方式，有利于形成比较客观地反映土地稀缺程度的市场价格。四川广元2003年尝试的第一宗土地拍卖，从80万元／亩起拍，以180万元／亩成交；上海近郊的一宗工业用地，原计划以10万元／亩的价格协议出让，后经拍卖，以100万元／亩成交。如上所述，农地城市化过程中产生的巨大土地收益已成为我国近年来大规模城市建设的重要资金来源，商业用地招商后又成为GDP增长和各级政府税收增长的重要源泉。
2．不充分的征地补偿和土地使用权出让的低价竞争导致土地资源滥用和收益流失
政府对农村土地征用的不充分补偿、各地为吸引外来投资而展开的土地低价竞争以及长期以来土地有偿使用和无偿使用并存、协议出让和招标拍卖出让／转让并存的局面，使农地城市化过程在产生巨大收益的同时又造成大量土地资源和土地收益的流失。一些地方政府在片面追求GDP增长、吸引外来投资、以及增加地方政府收入等“政绩观”的支配下，滥征农用土地低价出让，而不顾这种“圈地运动”对农民造成的损害和不良经济社会后果。有数据显示：仅在2000-2002年期间，全国有偿使用土地26．33万公顷，由此获得的收入达4308．3亿元，而同期全国无偿使用（划拨）土地24．3万公顷，与有偿使用的土地面积相差无几，但收入却几乎为零。实际上，在这些无偿使用的土地中，只有一部分用于公益性项目，一部分用于开发区建设，其余相当部分则用于经营性项目，本来是应该产生土地收益的。
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